La responsabilidad de proteger (R2P)

La responsabilidad de proteger, el impacto de una noción que continua avanzando

 Por Jérémie Swinnen

 

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                                  La inacción es excluida… Hay que continuar a mejorar la eficacidad y la coherencia de la puesta en práctica de la responsabilidad de proteger”.[i]

Ban Ki-moon, Secretario General de la ONU, 2012

 

La responsabilidad de proteger (R2P, por sus siglas en ingles), es un concepto que nace en el año 2000 de los trabajos de la Comisión internacional sobre intervención y soberanía de los Estados (CIISE).  Reporte que luego es endosado por la Asamblea General en una resolución en el año 2005.[ii]Este término busca superar las controversias inherentes a los debates relativos al derecho de intervención humanitaria, tratando de conciliar al mismo tiempo (en vez de oponer) las nociones de soberanía e intervención.

Este es un concepto que nace impulsado por el legado sangriento del siglo XX, marcado por el holocausto, los campos de Camboya, el genocidio de Ruanda y las masacres en Srebrenica. Legado que se identifica con la incapacidad total de los Estados individualmente a cumplir con sus obligaciones y responsabilidades del derecho internacional y de las lagunas existentes en el derecho en relación a las instituciones internacionales.

La idea principal de este concepto esta en establecer un mecanismo de responsabilidad subsidiaria dirigida a la comunidad internacional para intervenir en un país, siempre bajo el respeto legal de los principios generales del derecho internacional, en caso que un estado falle en la protección de su población. Es una forma de querer coartar la soberanía de un estado en beneficio de terceros estados, en caso de gravísima necesidad de sus ciudadanos.

Lejos de pretender ser un concepto puramente reactivo, como muchos piensan, frente a una catástrofe humanitaria tal como genocidios, limpieza étnica, crímenes de guerra, y crímenes de lesa humanidad, este es un término esencialmente preventivo poniendo como foco de la intervención, la prevención.

 

La R2P supone tres dimensiones o pilares:

 

A)    La responsabilidad de prevenir. Papel que incumbe principalmente al estado.

 

B)    De reaccionar (A través de la resolución pacífica de controversias, tal como describe por ejemplo el art. 33 de la Carta de Naciones Unidas). En este segundo pilar esta doctrina hace especial atención al rol de las organizaciones internacionales y regionales como mecanismo de mediación del conflicto[iii].

 

C)    Y finalmente, como último recurso, la intervención por medio de la fuerza y la reconstrucción del Estado. Esta opción no será necesaria en caso que los esfuerzos precedentes sean bien llevados a cabo, en tiempo útil y de manera eficaz. Esta doctrina no avasalla sin embargo los principios, objetivos, y las disposiciones de la Carta de las Naciones Unidas.

 

A diferencia de lo que muchos piensan, esta “revolucionaria” doctrina que intenta hoy en día buscar sustento en el derecho, carece en realidad hoy de verdadera fuerza revolucionaria ya que se fundamenta en instrumentos del derecho ya existentes como la necesidad de estar amparada bajo el marco normativo de los capítulos VI, VII y VIII del Consejo de seguridad.  Por otra parte, su naturaleza jurídica, es decir, la justificación de su razón de ser, se encuentra en instrumentos como la Convención contra el genocidio en su artículo 1 y articulo 1 común de los 4 convenios de Ginebra de 1949 relativo a los conflictos armados bajo el postulado de “Respetar y hacer respetar” estos mismos instrumentos.[iv] Se trata de adaptar la estructura ya existente de los elementos que brinda el derecho internacional, especialmente la Carta de la ONU, a un concepto que pretende ser nuevo, la R2P.

 

 

En nuestros días la intervención humanitaria a través del uso de la fuerza está prohibida. Solo existen 2 excepciones a la regla. 1) Por medio de la autorización y la actuación del Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas (Art 42 de la Carta de las NU) y 2) En caso de legítima defensa (art. 51 de la Carta de las NU).

 

¿Pero qué sucede cuando el gobierno rechaza la intervención armada y el estado no parece hacerse responsable del cuidado de su población? (Caso actual de Siria)

 

Fuera de estas excepciones mencionadas priman los principios de prohibición de amenaza y uso de la fuerza y el principio de no intervención en los asuntos internos de otro Estado, ambos principios en la Carta, art. 2.4 y 2.7 respectivamente.

 

Muchos tienden a asociar la noción de R2P con la ya más antigua y discutida doctrina de derecho de intervención humanitaria. “Que la R2P es más de lo mismo pero expresado de una forma más sutil.” Sin embargo esto no es cierto y ambas doctrinas han de ser comprendidas, con sus propuestas, por separado dado que la diferencia es considerable.

En primer lugar la intervención humanitaria solo considera la intervención militar, en tanto la R2P considera por sobre todo medidas preventivas. Aquí la intervención militar ha de considerarse como último recurso cuando todas las otras medidas no coercitivas hayan fallado, y por supuesto con autorización del Consejo de Seguridad. La R2P está firmemente arraigada en el respeto del derecho internacional, especialmente al derecho relacionado a la soberanía, a la paz y seguridad, a los derechos humanos y al derecho internacional humanitario, en tanto la intervención humanitaria recae principalmente fuera de estos parámetros, constituyendo frecuentemente violaciones a los principios de la integridad territorial y a la soberanía de los estados. Por otra parte, en el pasado, las intervenciones humanitarias se han justificado bajo la intención de proteger los derechos humanos en general. La R2P solo considera su campo de acción para ciertos crímenes masivos: Crímenes de guerra, genocidio, limpieza étnica[v] y crímenes de lesa humanidad.

 

La Comisión internacional sobre intervención y soberanía de los Estados, encargada de analizar y realizar aportes en cuanto a la R2P establece ciertos criterios indispensables para su utilización: Graves violaciones a gran escala de los derechos humanos, una correcta intención en quienes intervienen, modalidad de último recurso, proporcionalidad, una perspectiva razonable de que la intervención ayudara a paliar el problema, y finalmente autorizada y lanzada por la debida autoridad. En este caso solo lo es actualmente el Consejo de Seguridad, que falla en su tarea generalmente por estar extremadamente politizado y bloqueado por el veto de los países permanentes de dicho órgano.[vi]

 

No obstante los esfuerzos del Secretario General en querer demostrar que la soberanía y el respeto por la humanidad no deberían ser tomados como principios opuestos, sino como 2 caras de una misma moneda. Que la idea de soberanía debería traer aparejada la idea de responsabilidad. La dificultad primera que encuentra la R2P para poder seguir avanzando hacia una institución realmente novedosa y solida está en la voluntad política de los estados en no querer ceder en sus soberanías por un lado y en el temor de ser usada esta herramienta como un modo de opresión norte-sur por el otro.

 

 

¿El nacimiento de la R2P ha favorecido, en el derecho internacional público, la posibilidad de mejorar la protección de la población civil? Aun no. Para que este concepto clave en las Relaciones Internacionales contemporáneas sea más significativo y llevado a la práctica con un  valor agregado nuevo se necesita mayor voluntad política que permita una innovación más creativa. Esta noción no aporta aun ningún mecanismo propio que genere obligaciones legales positivas hacia los estados. Pareciera ser un concepto que solo importa, por ahora, una carga moral hacia los estados en contribuir de las formas legales posibles a una situación grave. Por el momento, tampoco, ninguna práctica particular se ha desprendido de este concepto que pueda generar alguna clase de costumbre en alguna forma particular de intervención.

 

¿Hacia dónde avanzar entonces?

 

Coincidimos que es necesario velar por continuar bajo la pauta de utilizar la fuerza solo por medio de un mecanismo legal de último recurso que asegure que no cualquier Estado pueda intervenir a su propio antojo, y solo a través de una autoridad que tenga dichas funciones. De otra forma se modifica una estructura legal de contención que existe gracias a mucho esfuerzo. Sobre todo porque resulta contraproducente querer proteger a la humanidad por medio de la fuerza. El avance no está en borrar lo que funciona, sino en mejorar lo que no funciona. Veamos: El principal problema consiste en el bloqueo del Consejo de Seguridad por razones geo-políticas que acarrea en la practica 2 grandes consecuencias: Que la inactividad y los gritos de Ruanda se repitan (Darfur, Zimbabwe, hoy Siria), y segundo, que se intenten lanzar intervenciones unilaterales justificadas por intereses particulares y no a través del derecho, creando operaciones fuera de un marco y autoridad legal como fue por ejemplo Irak en el 2003.

Con respecto a este punto, hay una iniciativa importante que ha sido propuesta por Francia el 14 de enero del 2014 en el marco de la conmemoración del 20 aniversario del genocidio en Ruanda de 1994. Que los 5 miembros permanentes del Consejo de seguridad no apliquen sus vetos cuando se trata de proteger a la población civil del genocidio, crímenes de lesa humanidad y crímenes de guerra.[vii]

 

Una posible solución podría ser encontrada también mediante el examen de un rol más activo e importante de la Asamblea General de las NU, órgano democrático por excelencia de esta organización, especialmente cuando el Consejo de Seguridad sea inoperante en encontrar una solución rápida y efectiva. La Carta de las Naciones unidas provee la primordial tarea de resguardar la paz y seguridad internacional al Consejo de seguridad pero no exclusiva.[viii] Sería interesante poder pensar en habilitar a la Asamblea a poder actuar por derecho, y no solo a través de simples recomendaciones, a proteger en estos casos de emergencia. Es una buena idea que se siga trabajando sobre este punto. Varias son las hipótesis que se hacen en la doctrina internacional sobre esta posibilidad.

 

Por el lado de la intervención a través del uso de la fuerza, si este concepto sigue avanzando hacia esta dirección, sería interesante que los estados incorporen la noción que ha ido avanzando particularmente en el Tribunal Europeo de los derechos humanos sobre el “imperialismo de los derechos humanos”. Recordando que aquellos grupos de países que realizan una intervención armada no solo deberían exportar el uso de la fuerza que proviene de sus países sino también los derechos que protegen a sus ciudadanos, ampliando la esfera de protección, jurisdicción y responsabilidad para con los personas situadas en los lugares donde se efectúan dichas operaciones cuando estos controlan un territorio que no les es propio.[ix]

En conclusión, la responsabilidad de proteger viene queriendo demostrar poco a poco en que es posible intentar no poner en conflicto las nociones de intervención y soberanía, tratando de encontrar un equilibrio que pueda ser acogido por los estados y que favorezca a las poblaciones del mundo. Bank Ki-moon en su reporte del año 2009[x] expresa que “la R2P actúa únicamente por intervención sin consentimiento de un estado cuando éste permite que crímenes masivos sean cometidos en su territorio, en cuyo caso, el estado ya no ejercería sus responsabilidades cómo soberano. En este sentido, la R2P, sigue argumentando, ha de ser entendido como un refuerzo de la soberanía y no como un debilitamiento de ella.

 

En el reporte del año 2013[xi] el Secretario General también se refiere, en esta misma vía preventiva, al rol importante de la Corte Penal Internacional como institución que permite juzgar y ayudar a restablecer el estado de derecho a través la remisión de los estados partes al fiscal de la Corte sobre personas que resulten peligrosas, así como también al importante rol que juegan las organizaciones de derechos humanos[xii]. A pesar de todo, reconoce que “la R2P no ha sido jamás tan invocada como en estos últimos años. Naturalmente, su puesta en práctica ha sido víctima de algunas dificultades. El recurso de este principio es acompañado de una profundización y ampliación del debate sobre la mejor forma de traducir la responsabilidad de proteger en términos operativos de manera eficaz, responsable y durable.”[xiii]

 

La R2P es un concepto que esta volviéndose probablemente cada vez más importante en la teoría de las Relaciones Internacionales pero dista mucho aun de tener una importancia jurídica y practica. Sin embargo esta noción resulta interesante en su potencial, y podría convertirse en algo mas solido en el futuro si los estados se ponen de acuerdo en avanzar sobre la esfera de la responsabilidad compartida en post de proteger a los ciudadanos de este mundo. No como individuos pertenecientes a un estado, como si el estado fuese dueño del hombre,  sino como individuos pertenecientes al todo, donde los estados son puestos al servicio de la humanidad.

 

 

Jérémie Swinnen

 

 

 

 

[i] Responsabilité de protéger: Réagir de manière prompte et décisive, Report of the Secretary-General, 25 juillet 2012, A/66/874-S/2012/578

[ii] Document final du Sommet mondial de 2005 adoptado por la Asamblea General, el 15 de septiembre del 2005, A/60/L.l

[iii]Responsability to protect: State responsibility and prevention,  Report of the Secretary-General, 9 July 2013, A/67/929-S/2013/399

[iv] Ej. III. Convenio de Ginebra relativo al trato debido a los prisioneros de guerra, 1949 Convenio de ginebra  Artículo 1 – Respeto del Convenio: Las Altas Partes Contratantes se comprometen a respetar y a hacer respetar el presente Convenio en todas las circunstancias.

[v] Si bien la limpieza étnica no constituye per se un crimen internacional esta es definida por las Naciones Unidas como política diseñada por una etnia o grupo religioso para eliminar a través de la violencia y el terror una población civil de otra etnia o grupo religioso proveniente de una determinada área geográfica ( “Libya: Nigeria votes in favour of no-fly resolution”Vanguard (Nigeria). 18 March 2011. Consultado el 19/02/2014)

[vi] La responsabilité de Proteger, Rapprot de la Commission Internationale de l’Intervention et de la Souveraineté des Etats, 2001.

[vii]http://www.franceonu.org/la-france-a-l-onu/dossiers-thematiques/droits-de-l-homme-etat-de-droit/la-responsabilite-de-proteger, consultado el 17/03/2014

[viii] Art. 24.1. de la Carta de las Naciones Unidas: A fin de asegurar acción rápida y eficaz por parte de las Naciones Unidas, sus Miembros confieren al Consejo de Seguridad la responsabilidad primordial de mantener la paz y la seguridad internacionales, y reconocen que el Consejo de Seguridad actuá a nombre de ellos al desempeñar las funciones que le impone aquella responsabilidad.

[ix] CEDH, Caso  Al-Skeini and others c. Reino Unido 7/7/2011, CEDH, caso Bankovic y otros C. Belgica y otros , 12/12/2001

[x] Implementing the responsibility to protect, Report of the Secretary-General, 12 January 2009, A/63/377

[xi] Responsability to protect: State responsibility and prevention,  Report of the Secretary-General, 9 July 2013, A/67/929-S/2013/399, p.10

[xii] Art. 14 del Estatuto de la Corte Penal Internacional

[xiii] Responsabilité de proteger: Réagir de manière prompte et décisive, Report of the Secretary-General, 25 juillet 2012, A/66/874-S/2012/578

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